作者：中國(guó)政法大學(xué)國(guó)家法律援助研究院院長(zhǎng)、教授 吳宏耀

在現(xiàn)代法治體系中，法律援助是指國(guó)家建立的通過為經(jīng)濟(jì)困難或特殊案件的當(dāng)事人提供無(wú)償?shù)姆煞?wù)，以切實(shí)保障個(gè)人平等享有法律賦予的各項(xiàng)權(quán)利和利益的基本法律制度。作為“法律面前人人平等”憲法原則的保障性制度，法律援助制度有助于實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)意義上的法律平等，旨在讓經(jīng)濟(jì)困難的個(gè)人和特殊案件的當(dāng)事人享有同等的法律保護(hù)。

經(jīng)過二十多年的砥礪前行，我國(guó)法律援助制度從無(wú)到有，在制度建設(shè)、組織機(jī)構(gòu)建設(shè)、經(jīng)費(fèi)保障、援助范圍和質(zhì)量保障體系等方面取得了一系列可喜成就。尤其是黨的十八屆三中全會(huì)、四中全會(huì)以來(lái)，為適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要，國(guó)家緊緊圍繞困難群眾日益增長(zhǎng)的法律援助需求，不斷擴(kuò)大法律援助的范圍、提高援助質(zhì)量，保證了人民群眾在遇到法律問題或者權(quán)利受到侵害時(shí)能夠獲得及時(shí)、有效的法律幫助。但是，在社會(huì)主義法治建設(shè)新時(shí)代背景下，社會(huì)主要矛盾的變化對(duì)法律援助制度提出了更高的要求，也為法律援助制度的發(fā)展提供了前所未有的機(jī)遇和契機(jī)。

在我國(guó)法治建設(shè)的新的歷史時(shí)期，必須從全面推進(jìn)依法治國(guó)的國(guó)家戰(zhàn)略出發(fā)，著眼大局，補(bǔ)短板、促發(fā)展，抓住機(jī)遇，迎頭趕上，積極利用新一輪司法體制改革帶來(lái)的制度發(fā)展契機(jī)，根據(jù)法治建設(shè)面臨的新實(shí)踐、新需要，有組織、有重點(diǎn)地推動(dòng)法律援助制度的發(fā)展與完善。

第一，積極推進(jìn)法律援助立法。在現(xiàn)代法治國(guó)家，法律援助是一項(xiàng)國(guó)家責(zé)任。該項(xiàng)責(zé)任的首要含義就是，通過國(guó)家立法切實(shí)保障社會(huì)弱勢(shì)群體獲得法律援助的權(quán)利。2012年12月20日，聯(lián)合國(guó)第67屆第60次全體會(huì)議通過了《關(guān)于在刑事司法系統(tǒng)中獲得法律援助機(jī)會(huì)的原則和準(zhǔn)則》（下稱《原則和準(zhǔn)則》）。作為聯(lián)合國(guó)大會(huì)通過的第一部關(guān)于法律援助的專門性法律文件，《原則和準(zhǔn)則》在明確“獲得法律援助的權(quán)利”對(duì)于現(xiàn)代法治國(guó)家的重要性后，在原則一中明確要求：“各國(guó)應(yīng)當(dāng)盡最大可能在本國(guó)法律體系中保障獲得法律援助的權(quán)利，包括酌情在憲法中保障這一權(quán)利。”

2003年，國(guó)務(wù)院頒布的《法律援助條例》已經(jīng)初步確立了我國(guó)法律援助的基本框架。但是，行政立法的屬性決定了《法律援助條例》只能立足政府的職能就法律援助制度的具體問題作出規(guī)定，而無(wú)法解決法律援助制度的基礎(chǔ)框架性問題，如中央事權(quán)與地方事權(quán)的劃分、法律援助律師的制度化激勵(lì)機(jī)制等宏觀制度安排問題。

法律援助是一項(xiàng)國(guó)家責(zé)任，而不僅僅是行政機(jī)關(guān)的責(zé)任。法律援助制度及其實(shí)施，必然會(huì)涉及人民法院、人民檢察院、公安機(jī)關(guān)等國(guó)家機(jī)關(guān)的職責(zé)，而且需要律師協(xié)會(huì)、共青團(tuán)、婦聯(lián)、工會(huì)等社會(huì)組織的政策支持和實(shí)際參與。為了推動(dòng)我國(guó)法律援助制度的發(fā)展完善，必須從國(guó)家治理能力現(xiàn)代化的高度著手，以國(guó)家立法的形式，整合相關(guān)制度資源，建立一套“易于獲得的、負(fù)擔(dān)得起的、平等、高效、可信賴、可持續(xù)的法律援助制度”。

第二，配合司法體制改革進(jìn)程，盡快補(bǔ)齊法律援助的制度短板。近年來(lái)，我國(guó)司法體制改革在司法責(zé)任制、以審判為中心的訴訟制度改革、認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度改革等方面取得了巨大進(jìn)展。但是，作為司法體制改革的必要配套措施，法律援助制度的發(fā)展已經(jīng)明顯落后于司法體制改革的進(jìn)程，在一定程度上影響了各項(xiàng)改革措施的穩(wěn)步推進(jìn)。以認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度改革為例，在認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度改革試點(diǎn)中，為了保證被告人認(rèn)罪認(rèn)罰的自愿性，《關(guān)于在部分地區(qū)開展刑事案件認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度試點(diǎn)工作的辦法》第5條規(guī)定，法律援助機(jī)構(gòu)在人民法院、看守所派駐法律援助值班律師，為沒有委托辯護(hù)人的犯罪嫌疑人、被告人提供法律咨詢、程序選擇、申請(qǐng)變更強(qiáng)制措施等法律幫助。但是，在我國(guó)當(dāng)前司法實(shí)踐中，目前的“值班律師制度”還只是一種實(shí)踐探索，而非成熟的法律援助形式；而且，在刑事訴訟活動(dòng)中，值班律師究竟居于何種法律地位、具有哪些訴訟權(quán)利和義務(wù)，也亟待刑事訴訟法及相關(guān)司法解釋予以規(guī)定和明確。因此，立足值班律師制度現(xiàn)狀，不得不承認(rèn)：要想確保認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度試點(diǎn)的有序推進(jìn)，必須盡快補(bǔ)齊值班律師制度這塊“短板”。只有這樣，才能夠?yàn)檎J(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度試點(diǎn)提供堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)性配套措施。

同樣，進(jìn)一步推進(jìn)以審判為中心的刑事訴訟制度改革，也必須以不斷提高法律援助律師的辯護(hù)質(zhì)量為前提。在現(xiàn)代司法制度下，法庭審理是一種控、辯、審三方共同參與的司法裁判活動(dòng)?，F(xiàn)代刑事訴訟理論認(rèn)為，律師幫助權(quán)是犯罪嫌疑人、被告人的一項(xiàng)憲法性基本權(quán)利，是公正審判不可或缺的基本要素。因此，沒有辯護(hù)律師的參與，本身就是一種不公正的審判。然而，實(shí)證數(shù)據(jù)表明，在我國(guó)司法實(shí)踐中，有相當(dāng)部分的刑事案件根本沒有辯護(hù)律師的參與。

在當(dāng)前司法體制改革中，尤其需要注意缺少律師辯護(hù)這塊“短板”。就此，需要特別強(qiáng)調(diào)兩點(diǎn)：一是正確認(rèn)識(shí)辯護(hù)律師的積極作用，切實(shí)保障辯護(hù)律師的各項(xiàng)訴訟權(quán)利，為辯護(hù)律師參與刑事訴訟提供必要的便利。二是將法律援助制度納入司法體制改革的大局，結(jié)合司法體制改革的具體措施，積極推動(dòng)法律援助制度的發(fā)展與完善。

第三，構(gòu)建體系化的法律援助質(zhì)量保障體系。法律援助服務(wù)旨在通過無(wú)償?shù)姆煞?wù)，維護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益、維護(hù)法律正確實(shí)施。因此，法律援助服務(wù)盡管是無(wú)償?shù)?，也必須體現(xiàn)法律服務(wù)的專業(yè)水平，符合法律服務(wù)的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。法律援助案件的質(zhì)量評(píng)估無(wú)疑是保障法律援助服務(wù)質(zhì)量的重要手段。但是，需要強(qiáng)調(diào)的是，質(zhì)量評(píng)估只是一種事后的監(jiān)測(cè)、督促手段；評(píng)估本身并不能從根本上提高法律援助的服務(wù)質(zhì)量。因此，為了切實(shí)提高法律援助的服務(wù)質(zhì)量，必須建立一套以“資質(zhì)—培訓(xùn)—評(píng)估”為基本要素的體系化保障制度。具體包括：（1）建立法律援助律師的資質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，明確法律援助律師應(yīng)當(dāng)具備一定的執(zhí)業(yè)年限，并參加了相應(yīng)資質(zhì)培訓(xùn)。其中，對(duì)于未成年人、婦女等特殊受援群體的援助律師，還應(yīng)當(dāng)設(shè)置專門的資質(zhì)培訓(xùn)課程。（2）建立法律援助律師培訓(xùn)制度，為法律援助律師提供有針對(duì)性的執(zhí)業(yè)技能培訓(xùn)。（3）著力加強(qiáng)國(guó)家法律援助辦案支持平臺(tái)建設(shè)，為法律援助律師提供及時(shí)的智力支持和幫助。（4）完善第三方評(píng)估等法律援助案件評(píng)估制度。

第四，從制度上解決法律資源分布不均衡問題。在法律服務(wù)市場(chǎng)規(guī)律的驅(qū)動(dòng)下，律師資源的地域分布必然存在多少不均、不平衡的現(xiàn)象。因此，法律援助制度的重要任務(wù)之一，即通過具體制度設(shè)計(jì)，通過國(guó)家法律援助資源的統(tǒng)一調(diào)配，從制度上解決部分地區(qū)律師資源不足的問題。

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